Audition de M. Jean Gaeremynck, délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, et Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe

La mission d'information a d'abord procédé à l'audition de M. Jean Gaeremynck, délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, et Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe.

M. Jean Gaeremynck, prenant tout d'abord appui sur le bilan de la réforme de la formation professionnelle effectué par ses services à la demande du Premier ministre, à la fin de l'année 2005, a présenté les trois principaux enjeux des modifications intervenues depuis 2004 : renforcer le rôle de l'individu dans la construction de son parcours de formation, mettre l'accent sur la professionnalisation ainsi que sur l'acquisition des compétences et, enfin, donner un rôle important aux branches professionnelles, qui constituent le lieu le plus pertinent pour la définition des formations.

Il a ensuite constaté que ces objectifs commençaient à être mis en oeuvre, notamment à travers les quelque 450 accords d'environ 230 branches professionnelles conclus en 2005, dans le prolongement de la réforme de la formation professionnelle. Il a également précisé que 92 000 contrats de professionnalisation avaient été signés en 2005 et 141 127 en 2006, ce qui correspond à une progression de 50 % d'une année à l'autre et à une croissance notable par rapport aux dispositifs antérieurs à la réforme. Puis il a chiffré à 248 000 le nombre de salariés ayant bénéficié, en 2005, d'une période de professionnalisation. S'agissant du droit individuel à la formation (DIF), il a indiqué que 130 000 salariés avaient mobilisé leurs droits en 2005.

Constatant ainsi la montée en régime de la réforme de la formation professionnelle, il a alors évoqué la validation des acquis de l'expérience qui, après un démarrage assez lent entre 2002 et 2004, s'est développée en 2005 et en 2006, année au cours de laquelle 60 000 personnes ont déposé un dossier de validation, ce qui correspond à un doublement par rapport à 2005.

Puis M. Jean Gaeremynck a présenté un certain nombre de remarques, en précisant qu'il lui paraissait utile, eu égard aux travaux de la mission sénatoriale, d'évoquer les carences du système actuel, plutôt que de rappeler ses avantages et ses succès.

Analysant le droit individuel à la formation, il a estimé souhaitable, en particulier, de vérifier que les formations décidées dans ce cadre fassent bien l'objet d'un choix concerté entre l'entreprise et le salarié.

En matière de professionnalisation, il a constaté une évolution positive, en observant que c'est trop souvent l'offre de formation qui gouvernait le fonctionnement des dispositifs antérieurs à la réforme, tandis que la « situation de travail » est au coeur du nouveau contrat de professionnalisation.

Notant que les fonds versés par les entreprises aux organismes collecteurs avaient jusqu'à présent suffi à financer le dispositif des contrats de professionnalisation, il a ajouté que ce mécanisme laissait toutefois subsister un certain nombre de questions en suspens. M. Jean Gaeremynck a tout d'abord évoqué le problème de la certification de ces formations puis celui de leur insuffisante transversalité - rappelant, à cet égard, que les formations sont définies par les branches professionnelles. Il a enfin soulevé la question de l'équilibre entre les contrats de professionnalisation et d'apprentissage.

Il a ensuite indiqué que la réforme de 2004 comportait plusieurs limites. En premier lieu, a-t-il précisé, elle n'a pas été accompagnée de la réforme des mécanismes de financement, qui ne prennent suffisamment en compte ni le caractère pluriannuel des dépenses de formation, ni leur transférabilité - lorsque le salarié est amené à changer de métier - ni, enfin, la nécessité de « sécuriser » les engagements des entreprises en matière de formation.

Puis il a évoqué le rôle des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), traditionnellement axés sur le conseil aux entreprises, et qui devraient progresser dans l'offre de prestations aux salariés. Constatant globalement une certaine discordance entre l'évolution de la formation professionnelle et le maintien des structures actuelles de son financement, il a jugé utile de réfléchir à la réforme du cadre juridique des OPCA.

M. Jean Gaeremynck a ensuite souligné que le système de formation professionnelle subissait les conséquences de la diversité et de l'émiettement des branches d'activité et que cette architecture n'était pas suffisamment en harmonie avec les besoins des entreprises dont l'activité recoupe plusieurs secteurs d'activité.

Il a complété son propos en indiquant que le système actuel résolvait de manière insuffisante trois types de difficultés : la transversalité des formations, la transférabilité des droits à la formation dans le cadre de la mobilité interbranches et, enfin, l'articulation avec le niveau territorial. Précisant cette dernière remarque, il a regretté que la situation de la formation professionnelle se présente aujourd'hui comme la résultante d'une juxtaposition de réformes : la réforme de la formation professionnelle, par la loi du 4 mai 2004, et la consécration de la compétence générale des régions sur la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi, par la loi du 13 août 2004. Ce défaut de cohérence se traduit par une insuffisance des possibilités de dialogue au niveau régional et manifeste l'existence de « logiques puissantes et non réconciliées ».

A propos des réflexions généralement conduites en matière de formation professionnelle, Mme Françoise Bouygard a signalé la tendance à se concentrer de façon excessive sur deux thèmes : d'une part, le lien entre formation continue et compétitivité de l'économie et, d'autre part, les inégalités d'accès à la formation. Elle a estimé souhaitable, en revanche, de ne pas négliger un autre enjeu essentiel, qui consiste à rechercher les réponses pertinentes au problème de l'organisation concrète, sur le territoire français, d'une offre de formation répondant aux besoins, ce qui renvoie notamment à l'amélioration du rôle des organismes collecteurs (OPCA) en matière de conseils aux salariés et à l'orientation de ces derniers vers les stages les mieux adaptés.

Rappelant la permanence d'une forte césure entre formation initiale et formation continue, elle a fait observer que « tout ce qui n'est pas acquis en formation initiale est difficile et coûteux à obtenir en formation continue ».

Puis elle a posé le problème de la gouvernance d'ensemble du système de formation professionnelle en évoquant notamment, d'une part, la place prééminente accordée aux branches sans prise en compte suffisante de l'organisation territoriale et, d'autre part, la structuration des divers outils de formation destinés aux chômeurs.

M. Jean-Claude Carle, président, a alors interrogé les intervenants sur :

- les solutions de nature à réconcilier les logiques de branche et les logiques territoriales, en mentionnant le rôle du plan régional de développement des formations (PRDF) ;

- les moyens de faire en sorte que la formation aille à ceux qui en ont le plus besoin ;

- et l'appréciation globale du DIF, ainsi que sur l'amélioration de sa transférabilité, éventuellement assortie d'un mécanisme de mutualisation financière.

Soulignant tout d'abord que l'enjeu régional était essentiel, M. Jean Gaeremynck a estimé nécessaire de dépasser la notion juridique traditionnelle de « compétence » régionale pour s'attacher à mettre en place des dispositifs faisant prévaloir l'efficacité de l'organisation et de la collaboration des acteurs de la formation professionnelle.

Mme Françoise Bouygard a fait observer que certaines branches, parmi les 323 qui existent aujourd'hui en France, ont les moyens d'avoir une politique de formation et une démarche prospective, tandis que d'autres, de dimension plus restreinte, n'ont pas les outils nécessaires pour conduire une réflexion globale.

Elle a rappelé l'existence de dispositifs de mise en cohérence des moyens et des actions de formation professionnelle en citant les contrats d'objectifs territoriaux. Elle a cependant reconnu que ceux-ci n'étaient pas assez « structurants ».

Puis elle a appelé à s'interroger sur la signification précise de ce que l'on appelle les « actions de formation », dont le contenu a beaucoup évolué et doit désormais s'inscrire dans une réflexion plus large sur la « sécurisation des trajectoires professionnelles », à laquelle doivent participer conjointement les acteurs sociaux et les pouvoirs publics.

Rappelant que, depuis des décennies, « la formation va aux mieux formés », traduction de l'existence d'un processus cumulatif en leur faveur, elle a souligné la nécessité d'envisager une façon différente de concevoir le « produit de formation ».

Elle a ensuite précisé que le tiers des négociations de branche entre partenaires sociaux prévoyait d'ores et déjà la transférabilité du DIF et a estimé que, conformément à la suggestion de M. Jean-Claude Carle, président, il était effectivement envisageable qu'un fonds de péréquation puisse utilement contribuer à financer ce droit transférable.

M. Jean Gaeremynck a ensuite observé que le système de formation professionnelle rencontrait tout particulièrement ses limites lorsqu'il doit faire face à des besoins de reconversion des salariés. Puis il a souligné que la formation des demandeurs d'emploi méritait une attention soutenue : il a signalé qu'en 2006, les formations financées par l'UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans le commerce et l'industrie) avaient diminué de 10 %, pour des raisons pour l'instant inexpliquées, et que le système des ASSEDIC (Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce) incitait au retour rapide à l'emploi des chômeurs, au détriment de leur accès à des formations longues de reconversion.

M. Jean-Claude Carle, président, a résumé les propos des intervenants en soulignant deux priorités : l'adaptation des mécanismes de financement et une meilleure coordination des partenaires de la formation professionnelle au niveau territorial.

En ce qui concerne le financement de la formation continue, Mme Françoise Bouygard a rappelé que la dernière réforme significative, intervenue en 1993, réduisant le nombre des organismes collecteurs à une centaine, avait dû être prise à l'initiative du Gouvernement, en dehors de l'accord des partenaires sociaux.

Tout en indiquant que la performance du système de formation professionnelle ne devait pas être mésestimée, elle a enfin souligné que son organisation demeurait extrêmement cloisonnée et ne permettait pas réellement de répondre aux besoins locaux au moment où ils se posent.

M. Jean-François Humbert a insisté sur la nécessité de rechercher des solutions aux difficultés évoquées par les intervenants. Il s'est également demandé si certains blocages au niveau régional ne provenaient pas d'une insuffisante intégration de la notion de décentralisation.

Mme Françoise Bouygard a manifesté son souci premier « d'apporter des éléments au débat » sur la formation professionnelle en précisant qu'il lui paraissait difficile de décider de l'avenir du système, alors que le mécanisme de décision repose sur la négociation collective. Elle a ensuite rappelé qu'une partie des fonds de la formation professionnelle finançait le paritarisme et qu'il convenait de poser clairement le problème pour qu'il ne « pollue » pas le reste de la discussion. Elle a enfin évoqué les difficultés de la présence des partenaires sociaux sur l'ensemble du territoire, dans un pays où le taux de syndicalisation demeure assez faible.

M. Jean-Claude Carle, président, s'est demandé si la prise en compte de la notion de « formation tout au long de la vie » pouvait contribuer à faire évoluer les esprits et la cohérence des dispositifs.

M. Jean Gaeremynck a alors illustré cette difficulté en constatant la difficulté de mettre en place, dans le cadre de la « sécurisation des parcours professionnels », des formations financées par les OPCA.

M. Serge Dassault a estimé souhaitable, au-delà de l'exposé détaillé des rigidités du système français, d'en revenir à une conception simple de la formation continue, qui concerne avant tout le salarié et son entreprise.

M. Jean Gaeremynck a répondu en prenant le cas concret de l'insuffisance des dispositifs de formation professionnelle à l'égard du salarié qui souhaite suivre une formation pour changer de métier ou de branche.

Mme Françoise Bouygard a rappelé la logique de construction du système français de formation qui comporte, pour les entreprises, une obligation, non pas de former, mais de consacrer 1,6 % de la masse salariale à son financement. Puis elle a insisté sur la nécessité de la participation des partenaires sociaux aux décisions qui se prennent sur le territoire. S'agissant des pistes de réflexion sur les mécanismes de financement de la formation professionnelle, elle a évoqué l'idée qui consiste à unifier le système de collecte, en faisant référence à la demande des parlementaires qui souhaitaient des précisions à ce sujet, à l'URSSAF.

M. Jean Gaeremynck a confirmé que la piste territoriale paraissait particulièrement féconde pour rénover le fonctionnement de la formation professionnelle.

Mme Sylvie Desmarescaux a évoqué les besoins de formation non satisfaits en prenant l'exemple concret de l'impossibilité, dans son département, de trouver un financement, à hauteur de 2 000 euros, pour faire bénéficier une personne d'une formation à la petite enfance. 

Mme Valérie Létard a insisté sur la nécessité de construire des passerelles entre les divers acteurs de la formation et de les mettre en réseau. Elle s'est ensuite interrogée sur les moyens concrets permettant d'articuler la dimension régionale de la formation professionnelle avec la multiplicité des branches professionnelles, sans que cette démarche aboutisse à la mise en place d'« usines à gaz ».

M. Jean Gaeremynck a évoqué le traitement de certaines restructurations d'entreprises ayant donné lieu à la mise en place d'organisations ad hoc prenant la forme de « réunion des financeurs » : il a constaté que cette expérimentation avait parfaitement fonctionné de manière ponctuelle et pouvait servir d'exemple.

Il a enfin estimé souhaitable d'amener les partenaires sociaux à approfondir la dimension interprofessionnelle de la formation professionnelle qui s'articule le mieux à la dimension régionale.